黑龙江收缴农机补贴风波
中国新闻周刊记者/陈惟杉
发于2021.12.13总第1024期《中国新闻周刊》
“这是家丑。”11月22日，在全省农机购置补贴专项整治工作推进会上，黑龙江省副省长李玉刚说。
“家丑”指2019年、2020年于黑龙江销售的部分农机具在申请农机购置补贴时存在违规行为——虚开发票，即经销商开给购机户的发票金额高于实际售价，目的被视为“骗补”。李玉刚说，骗取中央补贴资金，“相当于罪加一等”。
查实虚开发票的目的在于收缴补贴资金。9月底，针对存在虚开发票问题的机具，黑龙江调整了其2019年、2020年享受的补贴标准，以200马力及以上四轮驱动拖拉机为例，补贴额骤降至6.07万元，2019年、2020年则可分别达到12.12万元、11.09万元。其间的差额便属于被收缴部分，由产销企业承担。
按照资金收缴方案，2020年补贴额差价收缴工作需要在今年年底前完成，2019年补贴额差价收缴工作可迟至2022年6月底前结束。但是资金收缴进展缓慢，正遭遇产销企业的消极抵制，而与他们站在一边的甚至还包括一些基层农机管理部门公职人员。
“总干一些违心的事，自己良心上也过不去。”有黑龙江县级农机管理部门人士告诉《中国新闻周刊》，曾有地市农机管理部门负责人在省内会议上直言，“销商没有责任”，但意见无人听取。产销企业，特别是虚开发票的经销商究竟是否在“骗补”？而黑龙江的这场专项整治工作背后又有哪些问题被掩饰？
收缴背后的国补超支
“收缴工作被推给县级层面落实，但多数县尚处在收集证据阶段。经销商需要自证清白，逐一证明自己在2019年、2020年出售的机具没有虚开发票，证据便是与发票金额相同的实际付款凭证，如银行、微信转账记录等，拿不出证据就会被视为违规”。前述县级农机管理部门人士说，核查的产品范围是省级工作专班下发的675个涉嫌违规产品，“逐台确认，一个不漏”。
收集证据原本被要求在11月28日结束，但此后被推至12月10日。“一些超支较多的县已经动用公安等手段，要求经销商签订整改承诺书，就是承认违规，并确认需要退回的补贴差额”。一位县级工作专班工作人员承认，只有在收集完证据后才能收缴资金，而各级政府层层传导压力很大，省政府成立了6个督导组赴地市检查进度。
省、市、县三级政府均已成立工作专班，由发改、财政、公安、市场管理、税务、信访等部门工作人员组成。有县级专班督促经销商尽快拿出证据时直言，省公安厅已作出严格要求，“但还没到撕破脸的时候”。
海伦市与巴彦县是最早被调查的两个地区，其2020年使用国补额度均过亿元，正是对这两地经销商虚开发票的调查开启了专项整治。
海伦市算是收缴进度较快的地区。据海伦代市长刘晓光11月22日介绍，初步核实违规机具1563台，应追缴资金1854万元，已经追缴101.8万元。而有海伦市经销商告诉《中国经济周刊》，自己需要上缴数十万元，本地14位经销商中，绝大多数均已象征性地上缴几万元，“不然被逼得太紧”。
其实，需要上缴数十万元补贴差额在黑龙江2000多名经销商中并不算多，有经销商自行测算，其所需上缴的金额高达1500万元以上，“身边一些经销商已经离开黑龙江，留在本地实在扛不住压力”。
尽管黑龙江省农业农村厅相关负责人表示，675种涉嫌违规的产品只占所有补贴产品型号的8.1%，但有业内人士告诉《中国新闻周刊》，由于一些进入补贴目录的产品根本没有售卖，因此从实际市场销售来看，这675种产品占据相当大比重，导致黑龙江经销商几乎无人不受到波及。
“没有人签订整改承诺书，一旦签字就麻烦了。”前述海伦市经销商表示，他拒绝签字的另一个原因是尚未与生产企业完成责任划分，“生产企业告诉我，如果签字差额就全部由我补缴”。
尽管李玉刚表示，要让产销企业承担责任，同时称第一责任人就是生产厂家，销售只是渠道，但是他并未提及明确的产销企业分担方式。
“目前施压的对象就是经销商，因为厂家多数在外地。”前述县级农机管理部门人士表示，“此前省级专班已经与涉嫌违规产品的厂家开了两次会，但执行的困难之处在于，首先没有明确划分产销企业各自应该承担的责任；其次，如果厂家承担这笔款项，特别是一些国企、上市公司，这笔款项该如何在账目上列支？我们也跟一些厂家进行过接触，对方的观点是这笔款项很难入账”。
黑龙江急于推进收缴工作的一个重要背景便是2020年使用国补资金超支。
黑龙江分配到的国补资金通常占据总量的十分之一左右。2020年，中央财政划拨黑龙江省农机购置补贴资金18.95亿元，但是查询黑龙江省农机购置补贴信息实时公开系统可以发现，2020年实施资金高达42亿元以上。江苏大学中国农业装备产业发展研究院教授张宗毅告诉《中国新闻周刊》，2020年部分省份都存在国补超支的情况，但黑龙江的形势尤为严峻。
国补“超支”的一个重要原因便是购机热情高涨。“农民购机可谓‘疯狂’，一度达到只要上午到货，下午就会售罄的程度。”前述县级农机管理部门人士说，一些经销商2020年的销量翻了一番，背后的驱动力量是黑龙江的“省补”政策。
黑龙江为推动秸秆综合利用，相关机具在原有国补的基础上叠加“省补”。“省补”政策于2019年10月才出台，2020年延续，按照国补额度的三分之二给予累加补贴，总补贴额不超过机械销售价格的50%。
有接近农业农村部的人士向《中国新闻周刊》透露，曾有农业农村部人士对黑龙江的“省补”政策提出反对意见，担心叠加的“省补”会产生一系列问题，但对方并未听从。
但是更难以让前述县级农机管理部门人士理解的是，补贴系统可以实时显示已经使用的国补资金额度，而且非常精确。近20亿元国补资金几近枯竭时，为什么没能及时关闭系统？按理说应该跟领导及时汇报，建议关闭系统，再研究下一步对策。
这其中还夹杂着极为荒唐的一幕。2020年11月30日，黑龙江经销商得到消息，12月1日后200马力及以上拖拉机补贴额度将从11.09万元下降至8.2万元，结果11月30日当天拖拉机卖出几千台，包括一些经销商手中的库存，甚至包括正在进货途中的拖拉机都在那晚开出了发票。有经销商反问《中国新闻周刊》，“一天售出几千台拖拉机，涉及国补数亿元，如此反常的交易为何都没有促使补贴系统关闭？”
在“省补”的驱动下，黑龙江2020年国补资金超支逾20亿元。黑龙江希望从产销企业收缴部分已经发放的2020年国补资金，并对更多并未发放的国补降档发放。政府为收缴给出的理由是经销商虚开发票“骗补”，但是这显然难以被产销企业，特别是经销商们接受。
虚开发票能否“骗补”？
“最根本的一点是经销商根本没见到钱，补贴直接发放给了购机的农民，找经销商要钱确实说不过去。”前述县级农机管理部门人士说。
按照农机购置补贴的发放流程，在经销商开出发票后，购机户将其交至县级农机管理部门录入补贴系统，国补会被直接发放至购机户账户。
“比如一台200马力拖拉机经销商卖给农民的价格是18万元，经销商进货价格约在16万元，剔除运输、库房等成本，这台拖拉机的利润空间基本在1万元左右。2019年补贴额是12.12万元，今年9月被下调至6.07万元，差额超过6万元，1万元的利润却可能被要求补缴6万元，哪位经销商会有能力承担？”受访的经销商多认为，在2020年农机销量猛增的背景下，由于市场竞争压力增大，经销商单台机具的利润空间甚至在一定程度上被挤压，“最终不会有一分钱国补流入经销商口袋，真正受益的还是购机户”。
其实李玉刚在谈及如何稳控购机户时也提到，违规行为的主体是产销企业，但实际获益方是购机户，“如果他们占了便宜还闹，那说明我们的政策宣传工作根本没做”。
补贴资金并未流入经销商口袋，经销商虚开发票又能否“骗取”更多补贴？
其实，国内的农机补贴政策为“定额补贴”，每年国补首先会划定补贴范围，如2020年就包含15大类42个小类153个品目的机具，各省份再为每个品目下不同档次的产品设定补贴额，如“200马力及以上四轮驱动拖拉机”便为轮式拖拉机这一品目下的一个具体档次，2020年黑龙江原本确定这一档次的产品补贴额为11.09万元。之后，不同农机厂家会将旗下的产品投档，经过鉴定后形成各省份当年的补贴目录，如“200马力及以上四轮驱动拖拉机”这一档次可能汇集N个厂家的N款产品，无论其最终售价有何差异，均会享受11.09万元的补贴额度。
换句话说，一款机具一旦进入补贴目录，所能享受到的补贴金额便已经确定，与最终售价、发票金额无关。
其实在2004年至2010年间，我国农机购置补贴按照从价补贴的方式进行，即按照机具售价的一定比例给予补贴。张宗毅认为，之所以在2011年转换为定额补贴，一个原因便是遏制厂商的涨价冲动，以及虚报价格进而套取补贴资金。
如果说虚开发票无法获取更多补贴，那么经销商虚开发票的动力究竟何在？
“其实经销商也很违心，因为高开发票首先就意味着经销商需要多缴税款。”前述县级农机管理部门人士表示，一般情况下，将发票录入补贴系统时，系统会设置一条“红线”，也就是发票金额如果没有达到补贴额的2.5倍就无法录入，届时系统会显示因销售金额过低无法录入，这款产品即使已经存在于补贴目录也可能无法领取国补，因此就形成了发票金额至少是补贴额2.5倍的“潜规则”。
为什么会有这样的“红线”存在？这缘于各省份如何为每个品目下不同档次的产品设定补贴额。原农业部办公厅、财政部办公厅发布的《2018—2020年农机购置补贴实施指导意见》明确提出，补贴额依据同档产品上年市场销售均价测算，原则上测算比例不超过30%。换句话说，补贴额要控制在产品售价30%以内。据了解，在一些地区实际操作中30%的上限可以上浮至40%，由此形成了录入补贴系统的发票金额需要达到补贴额2.5倍的“潜规则”。
其实，这样的“潜规则”在黑龙江一些地方政府发布的公告中曾被“明示”，海伦市农机补贴政策公告曾明确提出，发票金额需要达到补贴额的2.5倍，这则公告在专项整治启动后便被删除，据了解，发布这则公告的工作人员受到纪委监委调查。
“曾经出现这样的公告也证明，如果发票金额没有达到补贴额的2.5倍从而无法录入，便有可能一分钱补贴都拿不到。”有哈尔滨经销商告诉《中国新闻周刊》，农民在购置一款机具时肯定已经有了按照补贴目录足额获取补贴的预期。
确定一款机具的定额补贴额度时不应超过售价的30%，但是政府以失真的售价确定的补贴额过高，倒逼经销商虚开发票保证购机户领取政府认可的补贴额，在这一逻辑链条中，问题的关键显然不出在经销商虚开发票的环节。
本末倒置的专项整治？
“真正可能出现问题的是在投档环节，如果企业的某款机具符合某档次参数要求，但是该档次的补贴额相比于机具的实际售价比例畸高，企业应该可以‘降档’，在不超过该档次确定的补贴额的情况下自主填写与实际售价相适配的补贴额。”张宗毅表示，但各个省份的具体政策有所差异。
《中国新闻周刊》 注意到，去年9月30日发布的《黑龙江省关于进一步做好农机购置补贴机具投档工作的通知》提及，如产品销售指导价较低，为避免补贴比例畸高，生产企业可以在不高于该档次补贴标准的基础上选择自填补贴额。但是在2020年4月黑龙江公布第一批农机产品的补贴标准及投档要求时，并未出现这样的内容表述。因此9月30日的通知被不少厂家视为“打补丁”的政策。
“其实厂家也觉得自己很冤，比如‘200马力及以上四轮驱动拖拉机’对应的补贴额只有一档，厂家的一款产品符合该档技术参数，但是该档对应的补贴额相比于产品的真实售价又比例畸高。”有业内人士表示，这时候厂家总不能把一台200马力的拖拉机投入180马力那档，更多是在投档时就虚报指导价。
有农机厂家负责人告诉《中国新闻周刊》，企业在投档时填写指导价，其实象征意义大于实际意义，因为所投档次对应的补贴额，是依据同档产品上年市场销售均价测算得出的，原则上测算比例不超过30%，并非根据企业填写的指导价测算。“而大部分省份的大部分产品的补贴标准是低于销售价格30%的”。
“根源就在于最初测算补贴额度时，如果不掌握一款农机的实际市场价格，定额补贴的额度是如何测算出来的？”前述黑龙江县级农机管理部门人士表示，“如果200马力段拖拉机只补贴6万元，没有厂家会虚报指导价，也没有经销商会虚开发票”。
显然，黑龙江并未根据市场行情的变化及时降补。
仍以200马力拖拉机为例，2019年、2020年黑龙江原定的补贴额分别超过12万元和11万元，但有经销商告诉《中国新闻周刊》，其实一些小厂的出厂价早已降至十七八万元上下，最低可至16万元左右，一些国产大品牌的出厂价也在二十一二万元左右，如果没有小厂的竞争压力，其出厂价此前可高达30多万元。“十一二万元的补贴额其实是按照30多万元的价格测算而来，但其实近两年价格已经下降”。
就在黑龙江仍对200马力拖拉机给予超过10万元补贴时，一些省份已经将补贴额降至6万元左右。前述农机厂家负责人告诉《中国新闻周刊》，于是就会出现一种情况，“一款售价十七八万元的200马力拖拉机，按照一些省份6万元的补贴额计算，投档时不需要虚报指导价，经销商开发票时也没有高开的必要，因为这些省份及时调整了补贴额，但是同样一款拖拉机在黑龙江却会虚报指导价、虚开发票”。
在今年9月降补后，黑龙江200马力及以上四轮驱动拖拉机的补贴额也下降至6万多元。
“真正制定规则的人没有把规则制定好。”前述农机行业业内人士感慨，正常情况下应该及时调整补贴额度，但只要补贴资金不出现超支也不会调整，因为补贴资金来自中央，本地农民获益。这种默许让厂家有“空子”可钻，厂家的产品完全符合技术参数要求，不然也不会通过鉴定顺利投入相应档次，入档后到末梢经销环节，怎么可能不按照投档确定的补贴额度开发票？“这一次不得不捅破这层窗户纸，但是现在的专项整治本末倒置，不去处理问题的根源，反而抓住末梢环节”。
当下，专项整治仍在继续，产销企业，特别是经销商仍坐立不安。有经销商表示，虽然黑龙江在向一些规模较大的厂家施压，提出如果不配合，未来会取消其产品在黑龙江享受补贴的资格，这算是以黑龙江在国内举足轻重的农机市场地位作为筹码，但是其在与厂家沟通后对方仍表示要看其他厂家的情况行事，毕竟涉及286个厂家。“而一些本地的小厂则可能直接选择关门，注销后明年再注册成立新的公司，如此一来上缴补贴差额的压力可能全部落在经销商身上”。
其实，在2021年年底前完成2020年补贴差额的收缴工作可能并非矛盾的集中爆发点，因为收缴工作针对的是已经发放的补贴，而据了解，2020年已经发放的补贴额度十分有限。
“黑龙江农机补贴的结算周期甚至会拉长至一两年。比如像齐齐哈尔、佳木斯的部分县，2019年90%的补贴还没有发放。全省2020年的补贴基本上均未发放，只有10多个资金较为充裕的县已经发放，因此需要收缴的额度还算有限”。有哈尔滨经销商告诉《中国新闻周刊》，只有先将2020年已经多发的补贴收缴，才能按照降补后新的补贴标准发放补贴，而这才是最大的考验，“届时购机户可能会发现自己拿到的补贴额骤降”。
这让部分为购机户“垫补”的经销商心中颇为不安。所谓“垫补”指在补贴发放前，这部分款项购机户打给经销商欠条，等补贴下发后再还给经销商，随着补贴额下降，部分经销商已经对完全收回资金不抱希望。“一些经销商的‘垫补’金额甚至可能高至上千万，你可以简单计算，一台200马力拖拉机的补贴额就是11.09万元，销售100台的‘垫补’金额就达千万级别”。
李玉刚在11月22日的会议上表示，经销商和原先购置农机的农民之间的结算额度发生变化，不能再给农民留下后患，避免生产销售企业回过头再去找农民算账。这被他视为完成违规资金收缴后的下一个关键环节。
《中国新闻周刊》2021年第46期
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